“Si vamos a pensar en un intendente que ya sería un Jefe de Gobierno, tenemos que hablar de otro tipo de tributación”
El titular del Tribunal de Cuentas de la Provincia de BUenos Aires, Eduardo Grinberg, analizó la tarea del Tribunal durante su gestión, así como el nuevo rol de los intendentes en función de demandas actuales. Y opinó que la reforma de la Ley Orgánica debe ir acompañada por “un tema constitucional, muy de fondo, que es la reforma tributaria”.
Eduardo Grinberg cumplirá 73 años sobre el final de este 2014, de los cuales los últimos 24 estuvo al frente del Tribunal de Cuentas de la Provincia. Abogado de dilatada trayectoria, no pierde de vista objetivos concretos para el órgano, que se vertebran en torno a un mismo concepto rector: modernizar. También abraza la causa de la docencia y desde allí explica el rol del tribunal y el de sus principales controlados: los intendentes.
Los organismos municipales y provinciales que controlamos tienen sus recursos propios y los recursos de la coparticipación provincial, en el caso de los municipios. Ellos gastan y tienen que rendir cuentas a la ciudadanía, lo hacen a través de un organismo de la constitución, que es el Honorable Tribunal de Cuentas, que observa la documentación, el concepto, el procedimiento y si todo corresponde, si se gastó bien. Ese es primariamente, en un concepto genérico lo que hace el HTC; controlamos los ingresos, los egresos, los conceptos y los contenidos en cuanto a precios, condiciones en cuanto a contrataciones, los gastos en personal y todos los rubros que un organismo público tiene como activo en su recaudación y lo que tiene que erogar.
No es simplemente un ejercicio de contabilidad, sin embargo. Hay una buena cantidad de legislación en el medio.
La administración, tanto provincial como municipal, es como si fuese un juego, que tiene reglas y las normas. De manera que nosotros, tenemos que verificar si se cumplió con la reglamentación, las normas y reglas de la ley de contabilidad, o la reglamentación y la normativa de la Ley Orgánica de Municipalidades.
La pregunta es “¿Para qué controlamos?”, porque todo tiene que tener una finaliad. Tiene una estrecha vinculación con la gestión. Gestión y control son el anverso y el reverso de la misma moneda. El control no tiene forma de existir si no es con la gestión a la que controla, está en su actividad la verificación de la normativa, pero muchas veces la finalidad es ir produciendo un cambio cultural en la gestión: contenerla para que no se desmadre, que actúe dentro del continente de normativa y limitación que una gestión tiene con la finalidad de ir en una mejora, que en definitiva redunda en un beneficio para el ciudadano, en cualquier aspecto que esta sea: los servicios básicos de alumbrado, barrido y limpieza, en el orden municipal, y en todos los servicios que el reclamo social les está imponiendo a los intendentes y que los lleva a un tipo de municipio más dinámico, de más obligaciones frente a la sociedad y también seguramente con más recursos propios.
Está instalado en el imaginario que toda la administración pública, en los tres poderes del estado, está atravesada por la corrupción. ¿Eso se verifica en la realidad?
En una administración pública, o en una administración privada, incluso en una unipersonal, puede haber actos de corrupción o actos ilícitos, pero de ninguna manera puede llevar adelante imponer una regla general. La administración pública, en este caso, que de a poco vamos llamando gestión pública, tiene que llevarse adelante dentro de las leyes con la transparencia que precisamente no es sino todo lo que surge de cumplir con la normativa; aunque el concepto de transparencia, del cual se habla mucho, es importante, es propio de un sistema democrático. Va de suyo que la democracia, inicialmente, es la publicidad de los actos de Gobierno, y no se admite sin la difusión de los actos de Gobierno, pero quizás esto no alcance. Si nosotros pensásemos en una dictadura con alta concentración de poder que publicita los actos de Gobierno, tampoco sería transparencia, por la falta de instituciones fuertes. Todo el sistema político, todo el sistema institucional, de justicia y de control y el fortalecimiento de estos aspectos son básicos para luego, en ese marco, desarrollar la gestión y la publicidad. Transparencia es el resultado de una ecuación que tiene muchos términos, no alcanza sólo con la publicidad de los actos de Gobierno. La idea es ir imponiendo un cambio cultural, que en determinadas circunstancias lo hemos podido hacer. Hay que hacer un poco de docencia, asesoramiento, prevención, acompañamiento; no es fácil hoy ser intendente, estar frente al reclamo social de carne y hueso.
Muchas veces otras instituciones, como el Gobernador o el Presidente están más lejos, pero el intendente no, y hay que acompañar en situaciones un poco más difíciles. Uno de los cambios que logramos es mantener una relación entre recursos y gastos. Dijimos: Tienen que ajustar su gestión a un equilibrio, o van a tener problemas de déficit: van a tener que endeudarse y meterse en problemas complicados. No fue fácil, porque en muchos momentos, este tipo de principios eran un poco más laxos. De a poco, en los últimos años, se fue imponiendo un criterio más rígido, porque ni el gobierno nacional ni el provincial pueden auxiliar a todo el mundo, ni el gobierno municipal puede hacer todo lo que quiere hacer. Esa fue una indicación que constituyó para nosotros un cambio cultural: empezamos a observar que todos nuestros controlados se preocupaban fuertemente por la relación recursos/ gastos para mantener un equilibrio en la gestión.
Otra, llevada al ámbito municipal, es imponer la estructura de la descentralización. El reclamo social lleva al municipio a tener cada vez más actividades, que en muchos casos se le exigen al municipio pero en realidad son rol de la Provincia, que centralizadamente no alcanza a cubrir en todos lados. El proceso de descentralización está llevando a un intendente a ser casi un jefe de gobierno de su localidad, porque se tiene que preocupar de un cúmulo de actividades.
Nosotros tratamos de pedirles, en esto que decimos es un aspecto cultural, que tengan presente que tienen que ajustar fuertemente las organizaciones, porque a mayor cantidad de actividades y responsabilidades, mejor tienen que estar, sobre todo en el aspecto económico, contable y financiero, para no cometer errores y que no fracasen esos objetivos de darle mayores beneficios a la comunidad.
Hoy entran en una etapa en la que no son más intendentes ABL, como originalmente se los denominó y se los conceptuó. No estaban más que para eso; la historia fue cambiando.
Esto implica que el Tribunal deba redoblar esfuerzos, ahora hay muchas más facturas…
Naturalmente. La primera parte, informativa, la hacemos desde las delegaciones, que son veinte, y que han aumentado en razón de lo que decimos, la necesidad del control cercano, específico, y el intento de colaborar en todo lo posible con los requerimientos de una gestión. Queda un regimen sancionatorio: para aquellos que hemos advertido y se empecinaron, una sanción van a merecer. O los que hicieron procedimientos no acordes a lo que estipula la ley, les aplicamos llamados de atención, apercibimientos, multas y cargos.
¿Se puede cuantificar el recupero por parte del Tribunal a raíz de multas y cargos?
Cuando dictamos un fallo emitimos un testimonio, una especie de título de crédito. De ahí pasa a Fiscalía de Estado, encargada de iniciar la ejecución judicial contra el funcionario sancionado. Sabemos que Fiscalía ha ejecutado bienes, que han pagado. Otros se adelantan y depositan cuando notificamos la sentencia.
¿Es cierto que una vez que se traspone la puerta judicial, en el fuero contencioso, hay dilaciones importantes que afectan el recupero de recursos?
Es un tema que nos excede. Es parte de otro poder del Estado, el poder judicial, en los tribunales contenciosos administrativos. Puede ser que se agoten los términos pidiendo rendiciones de cuentas, y nos vemos obligados a hacer cargos por la falta de documentación. En una de esas, al final del proceso, aparece el recurso judicial y se produce un proceso.
Da la sensación de que se termina haciendo una cuestión demasiado burocrática, con el riesgo que supone que se terminen licuando responsabilidades.
Al Tribunal de cuentas no le pasa en la justicia nada distinto de lo que le puede pasar a ARBA, a AFIP, a Aduanas, al Banco Central; la palabra del tribunal no es la palabra de Dios. Nuestras resoluciones, como las de AFIP, ARBA, AFSCA, son revisables por la justicia.
Teniendo en cuenta que los mandatos son finitos, sería deseable otra cosa…
La celeridad de la justicia es una pretensión de todo ciudadano. Shakespeare en Hamlet ya se quejaba de esto, viene de hace mucho tiempo.
¿Cómo es la relación con los intendentes, en función de que son los controlados?
Existe lo que se dice, en el control, como en cualquier tema, una política de control. De alguna manera las autoridades del organismo tienen a su cargo fijarla. En su momento, este fue un organismo que tenía un perfil meramente sancionatorio, razón por la cual la relación con los intendentes no era buena, era lejana y no tenía posibilidad de producir algo positivo. Por eso se incorporó el tema de la docencia: estamos en otra línea e interpretamos el «para qué». El control tiene que mejorar la gestión, acompañarla, contenerla, asesorarla, hacer docencia. Tenemos un programa que se llama docencia y control, que recorre la Provincia en distintas regiones y toca distintos temas, con la participación de los Intendentes y sus líneas. Ese es el perfil, dejar lo sancionatorio para última instancia, y eso produjo que el intendente viese al tribunal de otra manera, que sepa que ante una duda puede preguntar, incluso puede pedir un dictamen escrito. La consulta surge de una reiterada jurisprudencia del tribunal, si bien no es vinculante. A veces aparecen cosas nuevas que no se saben cómo enfocar, precisamente muchos programas sociales nacionales, compras de materiales, aplicación de recursos que es lógico que no sepan cómo contabilizar, calcular, gastar.
Algunos intendentes se quejan de que el HTC se expide sobre la legalidad de los actos, la formalidad, en lugar de reparar en la gestión, en la solución de emergencias o situaciones delicadas.
El Tribunal de Cuentas, más allá de las propias leyes que rigen su actividad, como pueden ser la Ley de Contabilidad, la LOM, los reglamentos municipales y todo lo que al respecto haya, es una institución a la que alcanza toda la legislación nacional. No es cierto que en este sentido no hayamos tenido en cuenta tal circunstancia y no hayamos considerado el estado de necesidad, la imposibilidad de hecho o la emergencia. Si a veces el caso de imprevisión o emergencia lo hemos visto contractualmente, más aún lo vamos a ver en estos casos. Lo que el intendente dice es cierto, pero después de haber salvado, por ejemplo, una vida, sin firmas, tiene todo el tiempo del mundo para realizar un acto legal correspondiente, referirse y narrar lo sucedido y poner todas las firmas correspondientes para hacerse cargo del tema. Puede ser que se haga una observación, pero tuvo todo el tiempo del mundo para salvar la legalidad del acto. Asi que es así, pero no es así.
La interacción con otros organismos de control, ¿es nueva?
El Tribunal tiene relación con los tribunales de todo el país, a través del Secretariado de Tribunales de Cuentas de la República Argentina, aunque es el único tribunal estadual que ingresó a la OLACEFS, que es parte de la Internacional de Normas de Auditoría. Fuimos evaluados, previamente habíamos hecho un proceso de modernización y fortalecimiento muy interesante, certificamos normas ISO integralmente y cumplimos la revisión anual a la que nos sometemos obligatoriamente. Por otro lado, llevamos un plan estratégico con apoyo del BID, que se hizo cargo de la capacitación; antes se nos hizo una revisión y se nos certificó como auditores del Banco Mundial para los préstamos que le da a la Provincia de Buenos Aires. Es un hecho muy importante porque fue un esfuerzo de antecedentes y de valoración. Es más fácil para una autoridad fiscalizadora superior, como la AGN, porque son federales o nacionales y entran por derecho propio. En cambio nosotros tenemos que entrar por calificación, tenemos voz y no voto. Hasta el momento, el único que tenía tribunales estaduales en OLACEFS era Brasil.
Le pido una opinión en torno a la reforma de la Ley Orgánica de Municipios, que está nuevamente en agenda.
Antes de sentarnos a reformar la Ley Orgánica, tendríamos que decir: “Ese señor que está ahí, ¿es un intendente o es algo más? ¿Es un Jefe de Gobierno?”. No se puede salir a reformar una ley si no se tiene un concepto básico inicial. Qué está pasando, cuáles son los hechos que nos dominan. Son varios, y están sometidos a esta nueva forma y constitución y contenido que tiene el municipio, que arranca en una ley que los sigue viendo como intendentes del ABL cuando realmente son jefes de Gobierno de una comunidad. Se ocupan de todo, hasta en casos de empleo, acciones sociales, educativas, salud y todos los problemas que tienen que resolver. Si no se tiene en cuenta eso, va a haber un problema: si reformamos la Ley Orgánica, de acuerdo al crecimiento que han tenido los municipios en aspectos y competencias que no son sus originarias, hay que ir a un tema constitucional, muy de fondo, que es la reforma tributaria. Si vamos a pensar en un intendente que ya sería un Jefe de Gobierno, un “gobernadorcito” de su localidad, tenemos que hablar de otro tipo de tributación. No sé si alcanza con reformular una descentralización o de una coparticipación, creo que tenemos que hablar de potestades tributarias directamente.
Muchos intendentes ya cobran impuesto a las naftas, por ejemplo. ¿Ha planteado esto a los funcionarios que impulsan la reforma?
Me he reunido con (la ministra de Gobierno, Cristina) Álvarez Rodríguez y con (el subsecretario de Asuntos Municipales, Marcelo) Sosa. Queremos saber en qué consiste la reforma: ¿cambiar las potestades tributarias, ir a una mayor descentralización…? Dijimos, bueno, nuestros aportes podrían ser, por ejemplo, eliminar resabios de rigorismo formal que todavía tiene la ley orgánica.
¿Por ejemplo?
La normativa que dice que la información financiera del municipio tiene que estar en una ubicación especial del municipio, en una vitrina. Dijimos: aquellos que hayan definido incorporarlo a su página web tienen esa obligación dada por cumplida. ¿Por qué había tanto rigorismo formal cuando se dicta la ley? Porque el rigorismo formal es el que permite la publicidad de los actos. Es muy necesario incorporar tecnología, sino es imposible gestionar y mucho más imposible controlar.
Seria interesante poder, a lo mejor, encarar una reforma municipal más acorde a los tiempos que estamos viviendo y más acorde a las nuevas competencias que de hecho fueron obligados los municipios a hacerse cargo. Entiendo que mas temprano que tarde, esto se va a tener que dar, porque naturalmente el concepto de la ley originaria obedecía a otra visión y a otro momento social y a otro momento de la gestión pública. La de hoy tiene mucha dinámica, contenido y riqueza, pero necesita cada vez más herramientas tecnológicas para llevarse adelante, respuestas más inmediatas. El concepto de descentralización camina por buen sentido y va a ser más favorable para que las comunidades reciban los beneficios de la gestión. El camino que se lleva adelante no será sobresaliente, pero uno trata de hacer lo mejor posible para llevar adelante y crear un mejor control para que la gestión sea mejor y sus beneficios lleguen más al ciudadano.
