El Estado empresario
El espíritu emprendedor, la innovación y la eficiencia pueden ser atributos asimilables al capital público y, de hecho, lo son con muchísima frecuencia.
El espíritu emprendedor, la innovación y la eficiencia pueden ser atributos asimilables al capital público y, de hecho, lo son con muchísima frecuencia.
La mano invisible del Estado
Por Débora Ascencio *
A partir del caso Vicentin las capacidades del Estado como empresario volvieron al centro del debate público. Las interpretaciones que vincularon el proyecto de expropiación con el “modelo venezolano” se basaron en el tan mentado axioma del Estado como mal administrador “por naturaleza”. Estas ideas están muy lejos de sustentarse en la evidencia que emerge de la historia y la actualidad económica mundial sobre el Estado y sus empresas. El espíritu emprendedor, la innovación y la eficiencia pueden ser atributos asimilables al capital público y, de hecho, lo son con muchísima frecuencia. Tampoco se trata de elaborar una posición idílica o dogmática a favor de todo tipo de intervención estatal en cualquier contexto, sino de examinar los verdaderos fundamentos de la calidad institucional y el desarrollo económico derribando algunos mitos sobre el sector público.
Una de las invenciones más importantes de los discursos ortodoxos consiste en atribuir el incremento de la intervención estatal (y sus empresas) exclusivamente a los gobiernos “de izquierda” o “nacionalistas”. Por el contrario, la experiencia histórica demuestra que las empresas públicas surgieron conjuntamente con los Estado-Nación en la mayor parte del globo y que las motivaciones detrás de su creación fueron muy diversas y, en general, pragmáticas: demandas de organización y unificación territorial, motivos estratégicos de defensa, falta de iniciativa o malos desempeños por parte del sector privado, entre otros. Para el caso argentino, incluso durante gobiernos profundamente “antiestatistas” en lo discursivo como la última dictadura cívico-militar, la cantidad de empresas públicas y otras formas de intervención estatal sobre el capital privado se incrementaron. En este sentido, la discusión en torno a una mayor o menor intervención es una falacia, lo relevante no es la cantidad sino las características de esa intervención y sus efectos en la economía.
Otro estigma ideológico que pesa sobre las firmas estatales es la ineficiencia. Sin embargo, los análisis que comparan los desempeños del sector público y privado demuestran que el tipo de propiedad no es un factor decisivo en el éxito o fracaso de sus trayectorias. Los elementos que explican una gestión eficiente se vinculan con el tipo y grado de autonomía en la dirección empresarial, la capacidad de emprender una planificación estratégica, la baja permeabilidad a los conflictos de interés con el sector privado y la expertise por parte de los funcionarios y funcionarias encargadas de llevar adelante su administración.
Mariana Mazzucatto, una reconocida economista italiano-estadounidense, hizo una contribución fundamental para derribar el mito del sector público burocrático e incapaz. La autora demuestra cómo las empresas y agencias públicas estadounidenses cumplieron un papel clave en el financiamiento de inversiones de riesgo en la primera economía mundial y máximo ícono del “libre mercado”. Estas inversiones fueron retomadas posteriormente por empresas privadas como Google y Apple, en sectores con alta concentración tecnológica como biotecnología, nanotecnología y telecomunicaciones (internet). Esta dinámica virtuosa también se llevó a cabo en otros países desarrollados como Canadá, Alemania, Dinamarca y China, en los que el Estado tuvo un papel crucial en la creación y difusión de tecnologías con base en recursos naturales y tecnología “verde”.
Pero no es necesario emigrar a otras latitudes para reconocer una intervención estatal capaz de asumir el riesgo emprendedor de manera exitosa. Desde el punto de vista histórico, existen casos paradigmáticos como YPF o la Dirección General de Fabricaciones Militares que desde su creación potenciaron el surgimiento de gran cantidad de industrias estratégicas y ocuparon durante largos períodos los primeros puestos en el ranking de empresas con mayor facturación. En materia de desarrollo e innovación, empresas públicas de altísima calidad institucional como Investigación Aplicada (INVAP) demostraron que el Estado empresario argentino es capaz de asumir riesgos, desenvolverse exitosamente y competir a nivel internacional con base en I+D.
Estas experiencias pueden marcar el camino para enfrentar el contexto de alta incertidumbre global actual, en el que el dinamismo del sector privado puede ser limitado. El Estado empresario carga con la potencia de innovar, arriesgar y crear condiciones para el desarrollo económico y social.
* Becaria doctoral del CONICET con sede en CITRA-UMET. Docente UBA. Integrante de CEPA.
Patear la escalera
Por Esteban Serrani **
La intervención de la sociedad Vicentin dispuesta por el Decreto 522/20 reabrió el debate público sobre las formas de la intervención del Estado en la economía, especialmente sobre su función empresaria.
Contra el sentido común instalado desde visiones ortodoxas de la economía, que pregonan la necesidad de limitar el accionar del Estado, existe una vasta literatura científica que ha analizado la relevancia del rol estatal para explicar patrones de desarrollo económico tanto en países del centro en los orígenes de la revolución industrial, como en experiencias de industrialización tardía de la periferia capitalista.
En 2002, Ha-Joon Chang publicó “Patear la escalera. Estrategias de desarrollo en perspectiva histórica”, donde discute la tesis neoliberal que afirma que la clave de la prosperidad en la globalización se explica por el despliegue del libre comercio, y la libre circulación del capital y del trabajo. Chang muestra que en los orígenes de la industrialización europea de finales de 1700 y principios de 1800, ninguna de las potencias industriales actuales practicaron el libre comercio. Centrándose en las trayectorias de Inglaterra, Holanda y Estados Unidos, lo que hicieron para promover sus industrias fue aplicar agresivos aranceles a las importaciones, tasas aduaneras, subsidios, etc. Una vez que sus industrias estuvieron maduras, posteriormente presionaron para practicar el libre mercado con los demás países en desarrollo.
Unos años después, Atul Kholi publicó el libro “Desarrollo dirigido por el Estado” de 2004, en el que propone revisar el rol del Estado en el desarrollo tardío y periférico a partir del estudio comparado de Corea del Sur, India, Brasil y Nigeria. Allí muestra cómo tanto el éxito como el fracaso de las experiencias de industrialización acelerada en la periferia en la segunda mitad del siglo XX pueden comprenderse mejor cuando se analiza la manera en que fue utilizado el poder estructural del Estado para la constitución de diversos patrones de autoridad. En efecto, el autor plantea la necesidad de identificar cómo las distintas variaciones en la forma de organización estatal y sus vínculos con el sector privado resultan relevante para explicar la efectividad relativa de las trayectorias de desarrollo.
Más recientemente, en 2013 Mariana Mazzucato publicó “El Estado emprendedor”, yendo un paso adelante en el vínculo entre Estado e innovación capitalista. A partir de estudiar el campo científico y tecnológico de Estados Unidos y su vinculación con su sistema militar luego de la segunda guerra mundial, muestra que varias de las tecnologías más radicales que actualmente se comercializan tienen su origen en un desarrollo de base financiado por el Estado. Entre ellos destaca las telecomunicaciones, la internet y la industria farmacéutica, y muestra que gran parte de las innovaciones del teléfono inteligente Iphone de Apple tienen como origen un desarrollo estatal previo: la tecnología móvil, el GPS, el comando por voz, la pantalla multitáctil y de cristal líquido, la batería de ion de litio, etc.
En efecto, la evidencia internacional es suficiente para justificar que la intervención del Estado en la economía fue un factor explicativo relevante, aunque no el único, para entender las trayectorias exitosas de industrialización tanto en los países del centro del siglo XIX como de la periferia en el siglo XX.
Hoy, en el siglo XXI, pensar las formas del Estado empresario en Argentina implica avanzar en múltiples desafíos simultáneos. Entre los más importantes, tener la capacidad de fijar objetivos estratégicos de desarrollo y sostenerlos en los tiempos, desarrollar vínculos virtuosos con el sector privado para acompañar esos objetivos con inversión genuina, incremento de productividad e innovación, la vinculación del complejo científico-tecnológico al sistema productivo y la constitución de capacidades estatales. Pero también, reviste la necesidad de incorporarse inteligentemente en las grandes transformaciones actuales, como la robótica, la inteligencia artificial y la internet de las cosas de la cuarta revolución industrial, además de la agenda del cambio climático.
** Doctor en Ciencias Sociales (UBA). Investigador del CONICET y del IDAES-UNSAM.
